376期・Cover Story 總論篇

抗衡中國大陸「一帶一路」

重視非洲  西方國家積極提升影響力

◎撰文／陳玉鳳　圖片提供／Shutterstock

許多國家視非洲為最後一塊新市場大餅，尤其過去20年，中國大陸大力投資，推動建立「緊密中非命運共同體」，大規模承包非洲基礎建設工程，且積極投資能源和礦產，引起西方國家警覺。

基於政經原因，美國繼前任總統川普政府於2019年推出《繁榮非洲法案》，取代《非洲增長與機會法案》（AGOA）後，拜登政府又於2022年8月宣布對撒哈拉以南非洲新戰略，藉此制衡中國大陸於非洲的擴張。

英國在「英非投資高峰會上」，展現英國深化與非洲貿易夥伴關係企圖心。法國總統馬克宏也明確宣布非洲合作是其第二個五年任期優先事項，希望法國能通過經貿實力強化在非洲影響力。日本也於2022年8月舉行的東京非洲發展國際會議上宣布，將提供非洲為期三年、總額高達300億美元的援助。

中國大陸坐大  掌控非洲33處港口

中國大陸在非洲的影響力究竟有多大，使得其他國家如此忌憚？根據美國智庫卡內基國際和平基金會於2022年5月發布的報告顯示，中國大陸在非洲經濟版圖已遠遠超過美國，且兩國差距正不斷擴大。報告指出，自2009年中國大陸取代美國，成為非洲最大貿易夥伴國以來，美國與非洲間貿易已從2008年的1,420億美元降至2021年的640億美元；相反的，中國大陸與非洲間貿易在2021年創下2,540億美元的記錄。兩大強權在非洲的影響力，高下立判。

中國大陸長期耕耘非洲，至2013年正式提出「一帶一路」計畫，帶動大量資金湧入非洲國家基礎建設。雖「一帶一路」計畫並非僅針對非洲實施，但非洲無疑是受此計畫影響最深區域。至今，非洲54國中，46國為「一帶一路」計畫合作成員。在非洲沿岸，由中國大陸負責建設或實際掌控的港口高達33個，遍布28個國家。

疫情發生前，中國大陸於2018年中非合作論壇宣布加大對非洲投資，金額高達600億美元，並保證三年內民間對非洲投資每年不少於100億美元。累計過去20年間，中國大陸對非洲投資已高達1,430億美元。

不過根據法國國際廣播電台（rfi）報導，近年因「新冠病毒疫情」和「債務陷阱」兩大因素，許多基礎建設項目陷入停擺。中國大陸也意識到大規模投資單一項目風險，因此開始調整投資力度及方向。根據綠色金融與發展中心（Greenfdc）統計，「一帶一路」海外投資金額在2015年達1,260億美元高峰，至2020年僅餘470億美元。中國大陸開始調整「一帶一路」方向，海外投資不再限於大規模、高金額基礎建設，而是延伸至金融貿易、技術等層面合作。

雖然中國大陸「一帶一路」計畫並非僅針對非洲實施，但非洲無疑是受此計畫影響最深的區域。

強化貿易合作  中國大陸取消非洲九國關稅

據德國之聲報導，自2022年9月1日起，中國大陸對九個非洲國家98％的稅目產品實施零關稅，受惠國家包括中非共和國、查德、吉布地、厄利垂亞、幾內亞、莫三比克、盧安達、蘇丹和多哥，零關稅產品大部分是農產品和礦產。2020年，中國大陸從非洲進口食品和農產品金額達1,610億美元，在中國大陸全部進口商品中占比2.6％。

在2021年11月舉行中國大陸－非洲峰會上，中國大陸宣布將在接下來三年內擴大從非洲進口農產品，目標是2035年提高至年進口3,000億美元。中國大陸是全球最大食品進口國，而農業是非洲最重要就業領域及經濟推動力量，全球尚未利用可耕地約六成位於非洲。除農產品外，中國大陸更在意的應是非洲能源和礦產，包括高科技產品所需的鈷及煤。例如，近日中國大陸與韓國合作於莫三比克Cabo Delgado的Rovuma盆地聯合勘探天然氣，目前已經計劃於2024年開始投產。此類零關稅措施，將有利於更多的非洲能源及礦產，進入中國大陸。

中國大陸動作頻頻，試圖告訴非洲國家：隨世界政治權力版圖朝多極化發展，非洲國家可考慮擺脫對歐洲國家和美國依賴，提供另一個選擇。

2019年至2020年「非洲晴雨表」（Afrobarometer）組織對34個非洲國家進行一項調查發現，儘管有些人擔心對中國大陸負債累累，但63％非洲人認為中國大陸對非洲大陸產生正面外部影響。相較下，分別有60％和57％的人認為美國和聯合國機構對非洲大陸產生正面影響。「非洲晴雨表」是一個泛非、獨立、無黨派研究組織，用於衡量公眾對非洲經濟、政治和社會事務態度。

農業是非洲最重要的就業領域及經濟推動力量，全球尚未利用的可耕地約六成位於非洲。

法案成效不彰  非洲國家對美國無感

眼看中國大陸在非洲影響力持續大增，加上俄羅斯近年積極重返非洲，美國自然無法再坐視。美國前任總統川普政府於2019年推出的《繁榮非洲法案》，目標是使美國與非洲國家間的雙邊投資和貿易規模翻倍成長。然而，就如同美國於2005年就已實施的《非洲增長和機會法案》（該法案將於2025年到期）一樣，這兩個法案皆未能使美國成功抗衡中國大陸對非洲大陸的影響。

美國《非洲增長和機會法案》一直被視為美國與撒哈拉以南非洲經濟關係的基石，是美國在非洲最大貿易倡議。就歷史文明發展來看，撒哈拉以北，通常被歸為地中海文明；撒哈拉以南，則由於這片世界最大沙漠阻隔作用，因此被西方國家認為是開發程度較落後的區域。

自《非洲增長和機會法案》實施以來，美國已為39個在反腐、人權和經濟自由度方面符合美國條件的非洲國家，提供了七千多種產品免稅出口美國的優惠待遇。然而，許多非洲國家根本不認為此法案有太大助益。事實上，此法案實施後於2008年達到最高貿易額800億美元，在第二年即跌至230億美元。甚至，厄利垂亞、象牙海岸、中非共和國、衣索比亞、馬利及幾內亞等國，也相繼因美國認為這些國家侵犯人權或未實施政治經濟改革而被取消實施該法案資格。

川普政府推出「繁榮非洲」（Prosper Africa）計畫，則是成立國際金融發展公司（DFC）代替海外優先投資公司（OPIC），提高約兩倍投資上限，從290億美元至600億美元。自「繁榮非洲計畫」推出以來，美國與非洲國家在貿易和投資領域達成800項協議，總額500億美元。

整體來看，美國與西方國家在投資非洲國家之前，會先衡量被投資國家的人權、環保、政治等是否符合西方標準，這是普世價值體現，卻也無可避免拖慢了擴大影響力的速度。反觀中國大陸持續「建設」非洲，以伊索比亞為例，中國大陸在該國已建置六大工業園區。

促進非洲開放  有利美國貿易及投資

拜登上台後，持續強化美國與非洲合作。2021年6月，拜登做出美國有史以來最大承諾：在2024年前每年撥款30億美元，資助世界各地應對氣候變化項目。做為該計畫一部分，美方將支持六年前由非洲各國元首發起非洲適應性倡議，旨在規劃和資助非洲具有能源效率和對氣候變化有彈性的基礎設施。

接下來，美國國務卿布林肯於2022年8月初訪問非洲三國，拜登政府並宣布對撒哈拉以南非洲新戰略。該戰略大方向為「促進開放」，因美國認為開放社會傾向於與美國共事，可吸引更多美國貿易和投資。計畫內容包括四大項目，分別為培養開放社會；分享民主和安全紅利；促進新冠病毒疫情後復甦和經濟機會；支持保育、氣候適應和公平能源轉型。

歐盟委員會於2021年12月提出倡議將會在非洲、中亞及拉丁美洲以興建數位、能源、運輸等基礎建設項目，協助當地國家轉型。

重建美好未來世界  歐洲國家提升在非洲影響力

美國動作頻頻，且積極尋求西方盟國的聯手。拜登2021年與英國前首相強生通話時，提到民主國家應共同出資、提出一套基礎建設發展計畫，以對抗中國大陸的「一帶一路」。相關構想後來發展為七大工業國集團（G7）於2021年6月峰會發布的「重建美好未來世界」（Build Back BetterWorld，簡稱B3W）倡議。

在此架構下，歐盟委員會於2021年12月提出倡議：直至2027年為止，將會在非洲、中亞及拉丁美洲等投資3,000億歐元，折合約3,360億美元，以興建數位、能源、運輸等基礎建設項目，聚焦協助當地國家轉型至更數位化的社會，以及在塞內加爾、象牙海岸、埃及、摩洛哥和肯亞投資可再生能源等。

英國政府亦規劃透過英國外交部持有的「大英國協發展集團」（CDC Group）提供約5億1,500萬英鎊，用於升級、擴張位於紅海北端、蘇伊士灣東岸的蘇赫納港、近大西洋的塞內加爾首都兼區域貿易轉運大港達卡，以及索馬利蘭主要海港─位於亞丁灣（Gulf of Aden）沿岸的柏培拉港（Berbera）。計畫總金額超過12億英鎊。

其中，柏培拉港所在亞丁灣是聯繫印度洋、紅海、地中海交通要道，升級後的柏培拉港將提升索馬利蘭在非洲東北部半島、又稱「非洲之角」的戰略地位，並接收吉布地港（Djibouti）的部分貨運量。相關投資計畫將透過對各港口進行現代化工程和建設內陸物流網，著手解決全球的極端貿易不平衡。法國政府亦將投入35億歐元支持非洲新創中小企業發展，以支持非洲國家數位改革。法國總統馬克宏於2022年7月拜訪非洲中西部非三國（喀麥隆、貝南及幾內亞比索），並宣稱恢復與非洲關係是其總統第二任期優先事項。

近年除中國大陸與俄國外，土耳其也積極參與該區域非洲事務，引發法國擔憂，因此積極強化與非洲合作。以喀麥隆為例，法國在當地雖仍有兩百多家企業投資於各種領域，包含石油、木材與農產加工等，但法國在該國投資與經濟占比持續下降。日本也在2022年8月舉行「東京非洲發展國際會議」（TICAD）上宣布，未來三年將投資300億美元開發非洲。

非洲擁有豐富礦產及能源，促使其他強權國家重新重視非洲。

為抗衡中國大陸在非洲影響力，加上非洲擁有豐富礦產及能源，促使其他強權國家重新重視非洲，然而，誠如德國弗里德里希諾曼自由基金會（FNF）6月發表的一份研究報告指出，在非洲，果斷決策和迅速執行合約的中國大陸企業，愈來愈領先於歐洲競爭對手。

該報告的作者之一，經濟學家James Shikwati指出，問題癥結在於：在非洲興建一條道路，中國大陸企業快速動工；歐洲企業則需先查清楚有多少昆蟲經過該處，效率差距大。因此，強權競逐歐洲，影響力高下仍在未定之天。■